Leyes del agua: así protegen sus recursos hídricos los países de América Latina y Europa

El páramo de Sumapaz siempre ha sido un lugar sagrado. Lo era ya cuando sus tierras solo las recorrían los muisca, un pueblo indígena para quien el páramo era una especie de edén, un lugar reservado para las fuerzas de la creación del mundo y el origen del ser humano. Y lo es hoy: desde sus más de 300.000 hectáreas salpicadas de lagunas glaciares se extiende una amplia red de quebradas y ríos que da de beber a Bogotá. No es de extrañar que su protección, como la del resto de páramos andinos que existen en Colombia, esté recogida por ley.

El de Sumapaz es el páramo más grande del planeta, un tipo de ecosistema único que solo se da en las zonas más altas de la franja intertropical del planeta. Allí se reúnen las condiciones necesarias para que los glaciares de montaña se hayan retirado por completo, dejando al descubierto valles, praderas y lagunas. En Sumapaz, ni siquiera queda hielo en el punto de mayor altitud, el Nevado del Sumapaz, a 4.300 metros sobre el nivel del mar. Pero hay agua, mucha agua.

“Gran parte del agua de Colombia proviene de la alta montaña, de esos ecosistemas únicos que son los páramos, pastizales de altura con una vegetación muy particular y con una capacidad de regulación hídrica absolutamente maravillosa”, explica Alejandro Calvache, experto para los Fondos de Agua de The Nature Conservancy en América Latina, una organización que busca reforzar la seguridad hídrica mediante las soluciones basadas en la naturaleza y la difusión del conocimiento científico, entre otros aspectos. “Son ecosistemas estratégicos que, afortunadamente, en Colombia están protegidos por ley”.

Pero, ¿cómo funcionan las leyes que protegen el agua? Repasamos las principales normativas para la protección y gestión de los recursos hídricos.

Las leyes del agua en Colombia

Enmarcada por dos océanos y tres cordilleras, Colombia alberga la mitad de los páramos del planeta y alrededor de 700.000 cuerpos de agua, entre ríos y lagos. De acuerdo con el último Estudio Nacional del Agua del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia, la oferta hídrica del país es seis veces superior a la media mundial y multiplica por tres la de América Latina. Pero en Colombia, también, 12 millones de personas tienen acceso inadecuado al agua potable. Además, cerca de 1,5 millones de personas no disponen de sistemas de saneamiento. Y solo se tratan el 52 % de las aguas residuales, según datos del ministerio de Vivienda.

“En Colombia, las Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) son las que velan por la protección del recurso hídrico, entre otras funciones”, explica Calvache. “Sobre el papel están muy bien estructuradas y tienen unas responsabilidades muy claras, pero tienen dos problemas: por su sistema de financiación, algunas tienen pocos recursos y presupuestos muy limitados, y no han logrado aislarse del entramado político, lo que a veces dificulta su gestión y hace que en los proyectos no siempre prime el punto de vista técnico”.

Colombia cuenta con diferentes normativas para proteger el agua, como la Ley 1930, que regula la gestión integral de los páramos, las disposiciones del Decreto 1076 para el Uso y Aprovechamiento del Agua, el Decreto 1575 que regula la calidad del agua o el Plan Hídrico Nacional. Pero no existe una ley integral del agua que lo articule todo. “Hemos tenido varios intentos y planes de gestión, pero creo que hasta ahora ha faltado una continuidad y un mandato a largo plazo para que funcione un cuerpo único de gestión del agua”, añade Calvache.

Para el experto, el sistema colombiano ha dificultado la gobernanza del agua, la participación activa de todos los actores que vivan en una misma cuenca hídrica y aprovechen sus recursos. Esto hace que, a su vez, sea complicado garantizar el acceso equitativo al recurso, sobre todo, en zonas rurales y aisladas y en regiones en las que el agua es escasa.

Además, de cara al futuro, el país –como la región y el resto del planeta– debe hacer frente a los retos climáticos. “Hoy pagamos por el tratamiento del agua o los embalses, pero debemos también pagar por la recuperación y el mantenimiento del agua en su origen, por la protección de los ecosistemas que la generan”, concluye Calvache. “Hay que estar preparados. Pase lo que pase con el cambio climático, un bosque maduro, bien conservado, responderá siempre mucho mejor a épocas de sequía o a episodios de inundaciones que uno que esté degradado”.

Venezuela y la crisis del agua

Como Colombia, Venezuela está entre los países del mundo con mayores reservas de agua dulce. Sus ríos, sus lagos y sus aguas subterráneas generan una cantidad de recursos hídricos aprovechables estimada en 93 millones de metros cúbicos al año. Toda esta agua está protegida, además, por un entramado legal sólido, que emana de la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, la cual reconoce el derecho de todos los venezolanos al acceso al agua potable de forma equitativa y no discriminatoria.

Además, tras la aprobación de una serie de normativas más concretas, el país cuenta desde 2007 con una Ley de Aguas que busca establecer las disposiciones que rigen la gestión integral de las aguas como elemento indispensable para la vida, el bienestar humano y el desarrollo sostenible del país. Sin embargo, el caso de Venezuela muestra cómo el aspecto legal, por sí mismo, no es suficiente para garantizar una buena gestión de los recursos hídricos.

De acuerdo con el último informe del Observatorio de Ecología Política de Venezuela,  el 90% de la población venezolana tiene algún tipo de problema relacionado con el agua y solo el 27% dispone de un servicio de agua potable regular. Los problemas se deben, en gran medida, a la falta de mantenimiento del sistema hídrico en los últimos años. Además, el país también tiene problemas en el origen del agua, debido a la degradación de las cuencas (por minería, deforestación y otras actividades extractivas sin control) y a la contaminación de muchos acuíferos y embalses. La situación ha empeorado de tal manera que el informe habla ya de crisis hídrica en Venezuela.

Uruguay y Argentina, leyes frente a la escasez de agua

Más al sur, Uruguay y Argentina comparten recursos (los caudalosos ríos Uruguay y de la Plata dan forma a su frontera natural) y situación (en los últimos tres años, ambos países, eminentemente agrícolas, han sufrido una fuerte sequía que ha llevado al límite a la mayor parte de sus cosechas). Sin embargo, desde el punto de vista legal, el enfoque de ambas naciones no podía ser más diferente.

Uruguay cuenta con una Ley de Política Nacional de Aguas desde 2009, normativa que desembocó en la elaboración del primer Plan Nacional de Aguas del país en 2017. Este plan está estructurado en 10 líneas con objetivos muy claros, que van desde garantizar el agua para uso humano y la mejora de la gestión del riego hasta establecer las reglas para el diseño y la gestión de obras hidráulicas o los sistemas de información. Sin embargo, la fuerte sequía ha mostrado las costuras del sistema y varias plataformas de expertos, como la Asociación de Limnología del Uruguay, piden una planificación a largo plazo para hacer frente a los retos que supone, y supondrá, la crisis ambiental global.

Argentina, al contrario de Uruguay, carece de una ley única, más allá de la utilización racional de los recursos naturales que establece la constitución. Es cada provincia la que regula jurídicamente el uso de sus aguas. El Código de Aguas de Buenos Aires, por ejemplo, regula los permisos y concesiones para disfrutar el agua en todo tipo de usos, desde el abastecimiento de agua potable al agrícola o al energético. Sin embargo, no establece preferencias entre usos, lo que ha generado conflictos por el agua en varias ocasiones y, en particular, por las presiones industriales y agropecuarias.

Perú, una gran reserva de agua dulce

En línea con la situación de sus países vecinos, en Perú el agua dulce es abundante. Según estimaciones de la Autoridad Nacional del Agua, tiene el 1,89 % de la disponibilidad de agua dulce del mundo. Sin embargo, el recurso se acumula en las montañas, en los altos de los Andes, donde apenas vive nadie, y escasea cada vez más en la costa, donde se concentra la población. Lima, una capital con más de 10 millones de habitantes, recibe más del 80 % de su agua de la cuenca del río Rímac, que nace a 5.500 metros sobre el nivel del mar y que bebe de varias lagunas y glaciares.

“El principal problema hídrico que enfrentamos hoy es la desglaciación: hemos perdido ya alrededor del 40% de nuestros glaciares, que son una fuente de agua muy importante”, explica Gisela Murrugarra, directora en Perú de Water for people, una ONG que trabaja en varios países del mundo para aportar soluciones a la crisis del agua y garantizar el acceso duradero al recurso. Para Murrugarra, se están haciendo algunos esfuerzos para adaptarse a la situación (como la reforestación de las cuencas), pero hace falta reforzar la protección del recurso, tener en cuenta las necesidades de la población rural y avanzar mucho en la reducción del desperdicio y en la reutilización del agua.

Perú cuenta, desde 2009, con una Ley de Recursos Hídricos para todo el país que tiene el objetivo de proteger el agua y modernizar su gestión. Se trata de una ley muy amplia que, hoy en día, sigue en desarrollo. Hasta ahora, según la experta de Water for people, ha dejado avances importantes como la sistematización de toda la información referente a las cuencas, mapeando el recurso hídrico de todo el país, el desarrollo de los derechos de uso de agua y el establecimiento de un sistema de retribución económica por el uso de agua y los vertidos.

“La ley generó también mucha expectativa por la creación de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), la máxima autoridad sobre el Sistema Nacional de Recursos Hídricos del país. Sin embargo, en algunos aspectos, ha sido complicado avanzar para la ANA”, explica Murrugarra. “La autoridad se crea adscrita al ministerio de Agricultura, lo que en ocasiones ha acabado por beneficiar a la agricultura en los conflictos por el uso del agua frente a otros sectores y frente al consumo humano. Probablemente la ANA necesite una mirada más independiente de cara al futuro”.

México, modernización de las leyes del agua

Al contrario de lo que sucede en el Cono Sur, México forma parte del grupo de países con una disponibilidad de agua baja. Aunque más del 90% de la población dispone hoy de acceso a agua potable, un estudio de la Universidad Autónoma de México estima que una tercera parte de los que acceden al recurso no lo hacen en cantidad ni calidad suficientes. Alrededor de 35 millones de mexicanos viven en zonas de elevado estrés hídrico y la situación no ha hecho sino empeorar en los últimos años, cuando el evento de La Niña en el Pacífico extremó la sequía en casi todo el territorio.

Desde el punto de vista legal, México recoge en su constitución el derecho al agua y la define como un bien público. Además, desde 1992, cuenta con una Ley de Aguas Nacionales que regula la distribución y el control del agua y designa a la Comisión Nacional del Agua como el órgano responsable de ejercer la autoridad y administración del agua en el país. Sin embargo, en 2012, una reforma constitucional abrió la puerta a una necesaria reforma de la legislación hídrica, reforma que hoy sigue sin producirse.

De acuerdo con el Centro de Investigación de Política Pública, la reforma es necesaria para modernizar el sistema de concesiones de uso de agua, su monitoreo y vigilancia, así como las necesidades de presupuesto y los mecanismos de financiación de la infraestructura hídrica. De acuerdo con el centro de investigación, la mayoría de las concesiones registradas no cuentan con un medidor y más del 90 % de los medidores instalados no han sido verificados, lo cual incentiva el uso desmedido del recurso y la extracción clandestina.

Legislación sobre el agua de España y la Unión Europea

En la región mediterránea, al otro lado del Atlántico, la baja disponibilidad de agua es también la norma. España es, según el World Resources Institute, el cuarto estado con mayor estrés hídrico de toda la Unión Europea. Al mismo tiempo, es un país de mucho peso agrícola –el segundo de la UE con mayor superficie calificada como regable–, donde cerca del 80% del consumo nacional de agua se dedica a cultivos. Además, el cambio climático está reduciendo el agua disponible: los recursos son hoy un 12% menores que en 1980 y se prevé que antes de mitad de siglo disminuyan entre un 14% y un 40%.

España cuenta con una Ley de Aguas desde 1985 que ha sido reformada en varias ocasiones. Esta establece, entre otros aspectos, la creación del Consejo Nacional del Agua (un órgano consultivo que informe sobre el Plan Hidrológico Nacional y los planes de cada cuenca) y las llamadas Confederaciones Hidrográficas, autoridades que existen desde 1926 y que son las máximas responsables de la gestión de los recursos hídricos de cada cuenca.

Desde su entrada en la Unión Europea, la legislación española está muy marcada por las directivas comunitarias. Así, a nivel europeo se superponen varias normativas. La Directiva marco sobre el agua de la UE establece un protocolo para la protección de todas las aguas, sean superficiales interiores, de transición, las aguas costeras o subterráneas. En un segundo nivel, existen directivas más específicas como la relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro, la de agua potable que establece normas de calidad básicas para las aguas de consumo humano o la relativa a las aguas de baño, que busca mejorar la protección de la salud pública y el medioambiente en las aguas destinadas a usos de ocio.

Este marco normativo más sólido no ha impedido que, en los últimos años, muchos de los países de la UE hayan aprobado nuevas leyes propias para hacer frente a la excepcional situación de sequía que atraviesa el continente europeo (y, sobre todo, su parte sur). En España, por ejemplo, el Consejo de Ministros aprobó un paquete de medidas urgentes para paliar el efecto de la escasez de agua, con ayudas directas a los afectados, la aceleración de nuevas infraestructuras para aumentar la disponibilidad el recurso o el impulso a la reutilización de las aguas urbanas.

En Francia, por otro lado, el Gobierno también aprobó un paquete de 53 medidas encaminadas a reducir la demanda de agua y hacer un uso más moderado del recurso. Con el objetivo de ahorrar un 10% del suministro de aquí al 2030, se está aplicando una tarificación progresiva, tanto para particulares como para profesionales, de forma que el precio del agua aumente a medida que se consume más. Otras de las medidas propuestas pasan por restaurar muchos de los ecosistemas clave del ciclo del agua, como los humedales, y fomentar la innovación tecnológica para mejorar la gestión del recurso.