Presupuesto General de la Nación: una radiografía de la acción del Estado colombiano
El tema del Presupuesto General de la Nación —PGN— está en boga por estos días en Colombia, luego de que el 29 de julio pasado se radicara en el Congreso de la República el proyecto de Ley del Presupuesto de 2017. No es para menos que las miradas apunten al presupuesto, ya que éste es el instrumento a través del cual se materializa la acción del Estado. Cuánto y cómo gasta un Gobierno, la magnitud de su déficit fiscal, la forma en que lo financia… todo esto tiene fuertes implicaciones para una sociedad, por su relevancia social y económica.
El proceso de elaboración y aprobación del Presupuesto no es tarea fácil. Para darse una idea de esto, basta con decir que el libro del Ministerio de Hacienda que describe el proceso presupuestal colombiano tiene más de 500 páginas. El calendario presupuestal comienza a inicios de año. Antes del 15 de junio, el Gobierno debe tener listos el Plan Financiero y el Marco Fiscal de Mediano Plazo —MFMP— para entregarlos al Congreso.
Posteriormente, se elabora el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Plan de Inversiones y finalmente, con base en todo lo anterior, se elabora el Proyecto de Ley del Presupuesto. El presupuesto debe ser radicado en el Congreso en los diez primeros días de sesiones ordinarias. Según la Constitución, si el presupuesto tiene unos ingresos que no son suficientes para cubrir los gastos, el Gobierno debe presentar un proyecto de ley de financiamiento para la obtención de los recursos adicionales que se necesiten.
Según el calendario presupuestal, el monto del Presupuesto debe ser aprobado antes del 15 de septiembre de cada año y el presupuesto antes del 20 de Octubre a las 12 de la noche. Una vez se ejecuta el presupuesto, existe la figura de adición presupuestal para aumentar los gastos por encima de lo autorizado en el presupuesto. Estas adiciones exigen del trámite de una ley y por lo tanto, requieren de la aprobación del Congreso (a diferencia de los recortes presupuestales que se hacen por decreto).
El presupuesto de 2017, radicado por el Gobierno en el Congreso está balanceado, es decir que los ingresos son iguales a los gastos. Por esto, el Ejecutivo no tuvo que presentar un proyecto de Ley de financiamiento. El monto del presupuesto es de 224,4 billones de pesos, lo que representa un aumento de 6,6% con respecto al presupuesto de 2016 ó de 1,9%, si se le descuenta la inflación.
Este presupuesto es austero y su bajo crecimiento de un año a otro se logra con una abrupta reducción en el gasto en inversión (de 10,3% entre 2016 y 2017) y con un esfuerzo por contener el incremento en los gastos de personal y generales, los cuales crecen al 2,9% entre 2016 y 2017. La mayor presión sobre el presupuesto se da por el aumento de 15,1% en el servicio de la deuda.
El Presupuesto General de la Nación es la materialización en el corto plazo de los objetivos de mediano y largo plazo del Gobierno, por lo que es consistente con las cifras del MFMP. La inversión del Gobierno Nacional Central —GNC— del MFMP es de 1,1% del PIB en 2017, nivel muy inferior al 2% del PIB observado entre 2006 y 2010 y al 3% del PIB observado entre 2011 y 2015. Incluso, estos niveles son similares a los de los primeros años del 2000 (ver gráfico).
Fuente: Ministerio de Hacienda
Según BBVA Research, el impacto en el crecimiento económico de 2017 de una reducción en la inversión de la magnitud planteada por el Gobierno para ese año es de entre 0,4 y 0,7 puntos porcentuales. Pero ya que el escenario del Gobierno mantiene la inversión baja no únicamente en 2017 sino en todo el horizonte de proyección del marco fiscal (ver gráfico), la recuperación económica no sólo se retrasaría en el 2017 sino en un horizonte mucho mayor.
Parece, en ese sentido, que este presupuesto no está privilegiando mucho el crecimiento económico. De ese modo, una reforma tributaria que aumente los ingresos desde 2017 y que permita al menos mantener la inversión resultaría imperativa. El Gobierno ya ha anunciado que la hará.