Diez preguntas sobre el Fondo de Reserva de la Seguridad Social

Elisa Chuliá es profesora titular de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UNED y pertenece al grupo de investigadores de FUNCAS. En marzo de este año publicó un trabajo para el Instituto BBVA de Pensiones titulado ‘El agotamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social: un imprevisto y una oportunidad’, en el que analiza el diseño institucional y el comportamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social española, situándolo en el contexto de experiencias internacionales análogas. Este trabajo de Elisa Chuliá finaliza con un anexo con 10 preguntas sobre el Fondo de Reserva de la Seguridad Social.

1. ¿Para qué sirve un fondo público de pensiones como el Fondo de Reserva de la Seguridad Social?

Un fondo público de pensiones acumula activos con el fin de financiar, en algún momento futuro, una parte o la totalidad de los compromisos de pensiones que adquiere el Estado con sus ciudadanos. En sistemas de pensiones de reparto, en los que las pensiones presentes se pagan con las cotizaciones de carácter obligatorio que aportan los trabajadores actuales (como ocurre en España y en buena parte de los países europeos), los activos del fondo público de pensiones provienen, por lo general, de los excedentes de las cotizaciones, una vez cubierto el pago de las pensiones corrientes.

2. ¿Tienen todos los sistemas de pensiones de reparto fondos de reserva?

No todos los sistemas de reparto cuentan con fondos públicos de reserva; de hecho, la mayor parte carece de ellos. El último informe anual de la OCDE sobre fondos públicos para pensiones, publicado en 2016, recoge datos sobre 23 países del mundo que disponen de fondos públicos de reserva específicamente destinados a financiar el gasto en pensiones. De estos 23 países, solo ocho forman parte de la Unión Europea: dos países nórdicos (Suecia y Finlandia), dos centro-europeos (Francia y Bélgica), dos meridionales (España y Portugal) y dos orientales (Polonia y Bulgaria).

3. ¿Sería conveniente que todos los sistemas de pensiones contaran con fondos de reserva?

Es importante tener en cuenta que ni la mera existencia de un fondo de reserva para pensiones ni el mantenimiento o crecimiento de sus activos durante un periodo de tiempo son 'per se' condiciones necesarias o suficientes para asegurar la solvencia financiera de un sistema de pensiones. En otras palabras, los fondos públicos de reserva no constituyen una garantía absoluta contra riesgos económicos intensos y dilatados en el tiempo, y menos todavía contra riesgos demográficos de cierta entidad y duración.

4. ¿Cuándo y por qué se creó el Fondo de Reserva de la Seguridad Social en España?

El Fondo se constituyó en el año 2000, aunque no se reguló específicamente hasta tres años después, mediante la Ley 28/2003 de 29 de septiembre. Esta norma, vigente actualmente, establece que el Fondo recibirá las dotaciones aprobadas por el Consejo de Ministros con cargo a los excedentes presupuestarios de la Seguridad Social y tendrá como finalidad "atender a las necesidades futuras del sistema de la Seguridad Social en materia de prestaciones contributivas". El Fondo de Reserva de la Seguridad Social se creó en pleno ciclo expansivo de la economía española, cuando España se hallaba en una senda de fuerte crecimiento del empleo y la solvencia de la Seguridad Social, una vez decidida la separación de las fuentes de financiación de las prestaciones contributivas y no contributivas, no arrojaba dudas a corto plazo. En el discurso público, el Fondo se presentó como la garantía de la sostenibilidad de las pensiones.

5. ¿Es el Fondo de Reserva de la Seguridad Social semejante a otros en su diseño y modo de gestión?

La gestión del Fondo es exclusivamente pública, como lo es también la de la mayor parte de los fondos de reserva para pensiones existentes en otros países. Los órganos de gobernanza del Fondo de Reserva de la Seguridad Social están integrados por un número muy limitado de cargos públicos de libre designación. El diseño institucional del Fondo responde, por tanto, más a criterios de representatividad que de  profesionalidad. Tal como está diseñado, no puede garantizar, en rigor, la independencia política de las decisiones relativas a las dotaciones y disposiciones, ni una gestión financiera verdaderamente profesionalizada. Ciertamente, estas garantías tampoco las ofrecen todos los fondos públicos para pensiones existentes en otros países. No obstante, algunos países (Suecia y Canadá, por ejemplo) sí han modificado en los últimos años la legislación, en orden a asegurar la mayor independencia política en la gestión de sus fondos públicos de reserva, así como también un funcionamiento más ajustado a criterios de profesionalidad y rentabilidad financiera.

6. ¿Cómo ha evolucionado el Fondo de Reserva desde su creación?

El Fondo fue aumentado progresivamente su patrimonio entre 2001 y 2008, gracias a las dotaciones aprobadas por el Consejo de Ministros con cargo a los excedentes presupuestarios de la Seguridad Social. En 2010, el Fondo recibió la última dotación por esta vía, y en 2011 alcanzó su máximo patrimonio, con un 'stock' de 66.815 millones de euros. Desde septiembre de 2012 hasta junio de 2017, el Gobierno ha efectuado 21 disposiciones por un importe total de 70.851 millones, casi todas ellas en los meses de junio y diciembre para hacer frente a las pagas extraordinarias de pensiones correspondientes al verano y a la Navidad. Tras la última disposición (junio de 2017), los activos del Fondo ascendían a 11.506 millones de euros.

7. ¿Por qué se está agotando el Fondo antes de lo previsto?

Porque las cuentas de la Seguridad Social han presentado un saldo negativo desde 2012. La insuficiencia de ingresos contributivos respondió inicialmente al fuerte descenso de la ocupación durante la crisis; la recuperación del empleo a partir de 2014 se ha traducido en un aumento de ingresos menor de lo inicialmente esperado por el Gobierno, tanto por el comportamiento de la inflación como por las políticas de promoción del empleo instrumentadas, en buena medida, a través de bonificaciones y rebajas en las cotizaciones.

8. ¿Se podría haber evitado el fuerte descenso del Fondo?

Aunque la utilización del Fondo de Reserva no ha contravenido los objetivos para los que fue creado, el progresivo agotamiento de sus recursos se podría haber evitado si el Gobierno hubiera asumido la limitación incluida en la Ley General de la Seguridad Social, según la cual las disposiciones no pueden superar anualmente el 3% de la suma de los gastos en pensiones contributivas y en su gestión. El Gobierno suspendió ese límite en 2012 por tres años considerando que, en un contexto de contención del déficit público y de elevado desempleo, carecía de mejores alternativas para cubrir el déficit de la Seguridad Social a la de recurrir al Fondo. La suspensión se ha ido renovando, año tras año, hasta la actualidad. Ahora bien, para evitar el agotamiento del Fondo, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 ha incluido la disposición adicional novena, en virtud de la cual el Gobierno puede autorizar la concesión de préstamos a la Seguridad Social hasta un importe máximo anual de 10.192 millones de euros. En junio de 2017, el Gobierno hizo efectivo ese préstamo, disponiendo a continuación de más de la mitad de él (5.986 millones). Esta fórmula consistente en preservar el Fondo de Reserva utilizando recursos de los presupuestos generales para cubrir el déficit de la Seguridad Social ya ha sido utilizada en otros países, como, por ejemplo, en Portugal.

9. ¿Qué puede pasar cuando se agote el Fondo?

Muy probablemente, nada. Las pensiones seguirán financiándose, en gran medida, mediante las cotizaciones sociales, pero para hacer frente a los gastos corrientes los ingresos contributivos tendrán que complementarse con otros recursos públicos, como el actual Gobierno ya ha comenzado a hacer (véase la respuesta a la pregunta 8). En todo caso, las cuestiones sobre qué fuentes de financiación complementarias resultan más apropiadas para satisfacer los diferentes gastos del sistema son cruciales porque afectan no solo a la naturaleza y organización del sistema de pensiones, sino también al mercado de trabajo y a la política fiscal. Sobre estas cuestiones está debatiendo la Comisión de Seguimiento de los Acuerdos del Pacto de Toledo desde noviembre de 2016, con el objetivo de acordar una propuesta de reforma de la financiación de la Seguridad Social.

10. ¿Debería constituirse un nuevo fondo de reserva si se agota este?

Constituir un nuevo fondo de reserva podría parecer prudente. No obstante, carece de sentido mientras la Seguridad Social no genere, con cierta continuidad, excedentes de cotizaciones y mientras el déficit público se sitúe por encima del límite establecido por las instituciones europeas (3% del PIB). En todo caso, si se optara por crear un nuevo fondo, debería diseñarse mejor que el actual, atendiendo a las buenas prácticas que se han ido consolidando en otros países y a las lecciones domésticas aprendidas, de tal manera que previniera efectivamente los posibles riesgos de interferencia política e ineficiencia en la gestión.